16 апреля

Не утихает скандал в Красноярском крае: кому должен принадлежать город Норильск.

Геннадий Мальцев: "Норильская ситуация - это наша Пизанская башня".Не утихает скандал в Красноярском крае. Местные власти никак не могутрешить, кому из них - краю или входящему в его состав Таймырскомуавтономному округу - должен принадлежать город Норильск. На кон поставленыполитическое будущее многих деятелей и очень большие деньги: Норильск засчет доходов известного всему миру горно-металлургического комбинатаобеспечивает львиную долю краевого бюджета. Как можно решить проблемупринадлежности Норильска с юридической точки зрения? Отразится ли это надругих похожих ситуациях? На вопросы "Известий", связанные с особенностямифедеративного устройства России, отвечает завкафедрой государственногостроительства и права, доктор юридических наук, член-корреспондент РАН,профессор Геннадий Мальцев. На чем основаны претензии представителейКрасноярского края и Таймырского автономного округа? Вряд ли бы они пошли натакой серьезный спор, не имея веских юридических аргументов в свою пользу?Раньше, а точнее - с 1953 года, Норильск действительно был городом краевогоподчинения. Тогда Таймыр, на территории которого он расположен, не имелавтономии и в качестве национального округа также входил в составКрасноярского края. Так что переход Норильска из подчинения округу вподчинение краю являлся чисто внутренней мерой, не затрагивающей интересыдругих областей или краев. Но ситуация радикально поменялась в начале 1990-хгодов после заключения Федеративного договора и особенно после принятияновой Конституции в 1993 году. Таймыр получил автономию, то есть правосамостоятельно решать свои внутренние вопросы в рамках федеральногозаконодательства. Вследствие этого изменилась принципиальная схемавзаимоотношений между Таймырским автономным округом и Красноярским краем.Теперь оба они - равноправные субъекты федерации, им одинаково гарантированацелостность территории и полнота власти их органов. Поэтому нахождениеНорильска и других населенных пунктов Таймыра в административном подчинениикраю вступило в явное противоречие с новой российской Конституцией. Но ведьТаймыр по-прежнему входит в состав Красноярского края? В Конституции РФпрямого указания на это нет. В статье 65 о Таймырском (Долгано-Ненецком)автономном округе говорится как о самостоятельном и равноправном субъектефедерации. При этом Конституция допускает возможность вхождения округов всостав края или области, но не иначе как по федеральному закону или договорумежду органами государственной власти соответствующих субъектов федерации.Насколько мне известно, такого закона еще нет, а договор между Красноярскимкраем и ТАО заключен не был. Таким образом, вроде бы общеизвестный фактвхождения Таймыра в состав Красноярского края является фактом прошлого, а сточки зрения норм действующего права он юридически не оформлен или не доконца оформлен. Устав Таймыра, принятый в 1998 году, вообще не упоминает,что эта территория входит в состав Красноярского края, в нем записано, чтоокруг входит в состав Российской Федерации. Тем не менее в декабре 2000 годаЗаконодательное собрание Красноярского края приняло закон "Об утвержденииграницы города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселкомСнежногорск", основываясь именно на подчиненности Норильска Красноярску.Согласно толкованию ч. 4 ст. 66 Конституции Конституционным судом, край неимеет никакого права определять либо решать отдельные проблемы статусаавтономного округа в целом, а также его частей - городов, населенных пунктов- в одностороннем порядке. Приняв вышеуказанный закон, красноярскиезаконодатели не остановились перед нарушением собственного устава. В нем(ст. 19) четко указывается, что границы автономных округов, входящих всостав края, можно менять только с согласия округа. Такого согласия полученоне было. Красноярский край - не единственный сложносоставной субъектФедерации. Возникают ли подобные проблемы в других регионах? Чтобы какие-тогорода вытаскивали, как изюм из булки, и переподчиняли - такого нигде нет.Насколько я знаю, история с Норильском - это уникальный случай. По другимавтономным округам таких проблем нет, там все города находятся на своемгеографическом и юридическом месте, и вопросов с их подчинением невозникает. Но если смотреть шире, то институт вхождения одного субъектафедерации в состав другого уязвим со всех точек зрения. Включить одинсубъект в состав другого можно, либо сузив права одного, либо расширив правадругого, но в обоих случаях они перестают быть равноправными и между собой,и перед федеральными органами госвласти. Выходит, что сложносоставныесубъекты обречены на бесконечные конфликты? Вообще-то это проблемафедерации. В нашем федеративном устройстве была заложена мина замедленногодействия, когда, с одной стороны, всех субъектов признали равноправными, а сдругой - ввели некоторые субъекты в состав других. Это явное противоречие.Рано или поздно это приведет к конфликтам. Собственно, уже привело.Конституционный суд уже толковал ч. 4 ст. 66 Конституции в связи совзаимоотношениями между Тюменской областью и Ямало-Ненецким округом, пыталсясбалансировать ситуацию, но все равно осталось немало неясностей и острыхмоментов. На подходе и другие конфликты. В мировой практике таких субъектовсложного состава, как у нас, не существует. Это наша Пизанская башня, и вотличие от настоящей она рано или поздно может упасть. Но это дело будущего.А что делать сейчас тем же норильчанам и красноярцам? Высказывается мнение,что проблему можно решить при помощи референдума. С референдумом тоженепросто. Его может объявлять субъект федерации, но вопрос в том, кто именноего объявит: край или округ. Здесь происходит наложение прав объявлятьреферендум одного субъекта на права другого, что приведет к еще большейпутанице. Институт вхождения одного субъекта в другой далек от совершенства,но пока он есть, с ним нужно считаться. В будущем эта проблема должна найтиновые конституционные подходы и решения. На мой взгляд, речь должна идти освоеобразной договорной унии между территориально и исторически связаннымисубъектами федерации, у которых много общего в социально-культурной,экономической и политической жизни. Существуют всего два пути решения этойпроблемы: выносить ее на рассмотрение Конституционного суда илидоговариваться, идти на взаимные уступки, а не побивать друг друга законами,как это делают в Красноярске. РИА "Дельта" (Норильск) 04.03.2002